I circoli privati rappresentano, da sempre, un problema nella gestione delle attività di controllo sul territorio in quanto le norme di riferimento sono confuse ed incomplete e si inseriscono in uno scenario nel quale si incontrano alcuni imprenditori che cercano di superare i principali obblighi posti dalla legge a tutela del consumatore aprendo esercizi pubblici che vengono mascherati in circoli privati al solo scopo di eludere le normative a tutela della pubblica incolumità ed a tutela delle regole del mercato (rispetto del numero chiuso per il rilascio di autorizzazioni per la somministrazione di alimenti e bevande). A partire dal 5 luglio 2001, con l'entrata in vigore del D.P.R. 4/4-2001 n. 235, la materia è stata completamente riscritta garantendo una maggiore efficacia nei controlli, in particolare si segnala la specifica previsione secondo la quale "il comune ha la possibilità di effettuare controlli ed ispezioni".
L'autorizzazione per la somministrazione di alimenti e bevande nei circoli privati
L'attività di somministrazione di alimenti e bevande deve invece essere autorizzata e deve essere diretta esclusivamente ai soci dello stesso circolo o di altro circolo facente parte della stessa organizzazione. Inoltre, il circolo può essere riconosciuto da un ente nazionale accreditato dal Ministero dell'Interno (c.d. "affiliato") oppure essere autonomo.
Per i circoli affiliati tale affiliazione deve essere mantenuta anche durante la gestione, in quanto la perdita della stessa determina la revoca dell'autorizzazione alla somministrazione riservata ai soci.
Per quanto attiene la somministrazione rivolta ad un pubblico indiscriminato, oppure quella effettuata da un circolo autonomo, cioè non affiliato ad un ente riconosciuto, la stessa materia rientra nelle attività contingentate (ovvero è soggetta alle limitazioni numeriche proprie dei pubblici esercizi, bar, ristoranti, ecc.).
Sono equiparati, ai fini delle sanzioni, tanto il gestire l'attività abusiva di somministrazione ai soci, quanto il consentire la somministrazione stessa anche ai non soci. La somministrazione di bevande analcoliche, congiunta o no alla somministrazione di alimenti negli spacci interni di circoli, è subordinata ad apposita autorizzazione del Comune, anche nella forma della denuncia di inizio attività, in base alle disposizioni di legge che regolano la materia ed alla normativa contenuta nel regolamento di cui al d.P.R. 235/2001. Le stesse disposizioni si applicano altresì, in quanto compatibili, agli spacci annessi ai circoli cooperativi. Per quanto attiene la somministrazione e la vendita di bevande alcoliche, già ricomprese o nella DIA o nell'autorizzazione previste dagli artt. 2 o 3 del d.P.R. 235/2001, viene richiamato l'art. 86 TULPS (Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza), il quale prescrive che: "la licenza è necessaria anche per lo spaccio al minuto o il consumo di vino, di birra, o di qualsiasi bevanda alcolica presso enti collettivi privati di qualunque specie, anche se la vendita o il consumo siano limitati ai soli soci". L'art. 159 del regolamento di esecuzione del TULPS prevede poi che "gli enti collettivi ed i circoli privati autorizzati alla minuta vendita di bevande alcoliche ai propri soci, ai termini dell'articolo 86 della legge, possono esercitare la vendita al pubblico senza bisogno di altra licenza". Da ciò deriva, ai sensi degli artt. 2 e 3 del d.P.R. 235/ 2001, che il circolo è autorizzato alla somministrazione e alla vendita di alimenti e bevande ai soci e che è consentita la sola vendita di alcolici a chiunque acceda al circolo stesso. Tale possibilità è evidentemente solo possibile in via teorica, in quanto i requisiti di sorvegliabilità impediscono al circolo di pubblicizzare questo tipo di attività, perciò difficilmente un non socio si recherà presso il circolo per l'acquisto di bevande alcoliche.
Per quanto concerne il locale destinato alla somministrazione, lo stesso deve essere ubicato in locali non aperti al pubblico e senza accesso diretto dalla pubblica via, in conformità con il DM 17/12-1992, n. 564, come modificato dal DM 5/8-1994, n. 534. La somministrazione è riservata ai soli soci del circolo o di circoli appartenenti alla stessa organizzazione.
Le procedure di autorizzazione e la documentazione necessaria
Ai fini della vigente normativa, relativa alla somministrazione, è da considerarsi "circolo" una libera associazione costituita tra cittadini con finalità ricreative, culturali, sportive; il medesimo deve inoltre svolgere la propria attività senza fini di lucro a beneficio del proprio corpo sociale, in spazi non aperti al pubblico, nonché essere affiliato a enti a carattere nazionale riconosciuti dal Ministero dell'Interno. È altresì considerato circolo quello di enti e/o associazioni diverse purché abbiano lo stesso fine di quelli sopraccitati.
La denuncia di inizio dell'attività, oppure la domanda di autorizzazione per la somministrazione di alimenti e bevande anche superalcoliche all'interno di un circolo privato riservata ai soli soci, deve essere presentata al Comune, deve essere sottoscritta dal presidente del circolo, contenere l'esatta denominazione, sede e codice fiscale del circolo, i dati anagrafici del presidente, nonché avere allegata copia dell'atto costitutivo e dello statuto.
Qualora l'attività di somministrazione non sia esercitata direttamente dal presidente, dovranno essere nominati uno o più rappresentanti che, previa accettazione, agiranno in nome e per conto del presidente stesso.
Il locale dove avviene la somministrazione deve essere conforme alle disposizioni urbanistiche, in possesso della documentazione relativa alla destinazione d'uso e del certificato di agibilità, nonché rispettare i criteri di sorvegliabilità.
L'attività di somministrazione ai soci è subordinata alla condizione che il funzionamento dello spaccio interno in relazione all'ubicazione e alle caratteristiche dei locali non arrechi disturbo per le occupazioni e il riposo delle persone.
I locali di circoli privati in cui si somministrano alimenti o bevande, autorizzati dopo il 27/2- 1993, devono essere ubicati all'interno della struttura adibita a sede del circolo o dell'ente collettivo e non devono avere accesso diretto da strade, piazze o altri luoghi pubblici.
Tutti i circoli privati, anche quelli autorizzati prima del 27/2-1993, all'esterno della struttura, non possono avere apposte insegne, targhe o altre indicazioni che pubblicizzano in qualsiasi forma le attività di somministrazione esercitate all'interno.
La denuncia di inizio di attività o la domanda di autorizzazione, rispettivamente ai sensi degli artt. 2 o 3 del d.P.R. 235/2001, di uno spaccio interno di circolo, fatto salvo il rispetto delle norme igienico-sanitarie, consente la somministrazione di alimenti e bevande esclusivamente ai soci del circolo medesimo.
Gli artt. 2 e 3 del d.P.R. 235/2001 consentono che la somministrazione possa essere effettuata anche ai soci di altri circoli, a patto che siano affiliati alla stessa organizzazione locale e nazionale così come previsto dall'art. 111, comma 3 del TUIR (oggi art. 148 comma 3 del TUIR - Testo Unico delle Imposte sui Redditi - come modificato dal D.Lgs 12 dicembre 2003, n. 344).
Nei locali destinati allo spaccio devono essere osservate le seguenti prescrizioni:
il listino prezzi e i documenti autorizzativi devono essere esposti in luogo visibile;
coloro che somministrano e manipolano gli alimenti e le bevande devono sia essere provvisti di tessera sanitaria o di attestati di formazione, sia essere in possesso di autorizzazione sanitaria dei locali.
Nei locali destinati allo spaccio è vietato:
somministrare bevande alcoliche ai minori di 16 anni, agli infermi di mente ed a persone manifestamente ubriache, ancorché soci;
adibire un minore degli anni 18 alla somministrazione di bevande alcoliche senza la presenza del presidente o di un suo rappresentante maggiorenne;
il gioco d'azzardo.
Nei locali del circolo è consentita, previa apposita autorizzazione ex art. 86 TULPS rilasciata dal Comune e nulla-osta dell'Amministrazione Finanziaria (AAMS), l'installazione di apparecchi automatici o semiautomatici da gioco, purché nei limiti di cui al decreto Ministero delle Finanze 27/10-2003 pubblicato sulla G.U. 255 del 3/11-2003.
I circoli non sono soggetti alla disciplina degli orari nei locali in cui intendono svolgere l'attività sociale.
Il titolare dell'autorizzazione
L'attività di somministrazione deve essere gestita dal responsabile del circolo (leggasi "presidente") o dai rappresentanti/soci, quali risultano dall'atto autorizzativo; se svolta da persona diversa è equiparata alla somministrazione senza titolo autorizzativo e, pertanto, sanzionata anche con la cessazione dell'attività condotta in difetto di autorizzazione ai sensi dell'art. 4 del d.P.R. 235/2001.
La richiesta di nomina di un rappresentante ai sensi degli artt. 8 e 93 TULPS da parte del presidente del circolo non è una prescrizione obbligatoria; il Ministero dell'Interno con propria circolare n. 10.9401/12000.A del 19/2-1972 ha infatti precisato che "qualora il titolare della licenza sia normalmente presente nei locali, ben possa servirsi, per la pratica conduzione dello spaccio, di un incaricato di sua fiducia rimanendo egli ovviamente unico responsabile della relativa gestione".
L'autorizzazione sanitaria per i locali e per l'eventuale cucina I locali dove si svolgono la somministrazione e l'eventuale cucina devono possedere i prescritti requisiti igienico-sanitari sostanziati nel rilascio di autorizzazione sanitaria. La mancanza dell'autorizzazione sanitaria comporta la contestazione di una sanzione amministrativa pecuniaria ai sensi dell'art. 231 TULLSS (Testo Unico delle Leggi Sanitarie), nonché la sanzione accessoria della chiusura dei locali stessi. La mancanza di autorizzazione sanitaria per l'eventuale cucina comporta la chiusura del locale destinato a tale scopo ai sensi dell'art. 2 della legge 283/1962, con contemporanea segnalazione al sindaco per la chiusura dell'attività condotta in difetto di autorizzazione ai sensi dell'art. 4 del d.P.R. 235/2001.
Norme igienico-sanitarie
Il personale deve osservare le norme igieniche relative al corretto mantenimento delle attrezzature, degli utensili, dei contenitori dei rifiuti, nonché indossare capi di vestiario lindi e di colore chiaro. L'inosservanza di dette norme implica l'applicazione della sanzione amministrativa prevista dall'art. 17 l. 283/1962 nei casi di violazione dell'art. 29 d.P.R. 327/1980.
Le principali novità introdotte dal regolamento per la semplificazione del procedimento per il rilascio dell'autorizzazione alla somministrazione di alimenti e bevande da parte di circoli privati.
Con la normativa contenuta nel d.P.R. 235/2001 viene confermato, dandone certezza giuridica, il doppio regime autorizzatorio al quale sono sottoposti i circoli privati: quello previsto dalla legge 287/91, di natura commerciale, e quello previsto dall'articolo 86 del TULPS integrato con l'articolo 19, comma 4, del decreto del Presidente della Repubblica 616/77, che attiene agli aspetti di sicurezza pubblica. Il regolamento precisa, altresì, che i circoli culturali privati interessati da tale regime autorizzatorio, comprendono, ad ogni effetto giuridico, le associazioni aventi finalità assistenziali, sia aderenti sia non aderenti ad organizzazioni nazionali.
Il regolamento, dando attuazione ai criteri indicati all'articolo 20, comma 5, della legge n. 59/1997, persegue i seguenti obiettivi principali di semplificazione procedurale:
definire un procedimento per i circoli aderenti ad enti riconosciuti a livello nazionale distinto da quello per i circoli o associazioni non aderenti a tali organismi;
estendere il metodo dell'autocertificazione, da completare con la sola integrazione documentale di copia dell'atto costitutivo o dello statuto;
introdurre la procedura di mera denuncia di inizio dell'attività, in applicazione dell'art. 19 della legge 7 agosto 1990 n. 241 e successive modificazioni;
escludere l'obbligo dell'iscrizione al registro esercenti il commercio, con la sola eccezione per i terzi affidatari della gestione delle attività di somministrazione;
confermare il duplice regime autorizzatorio di cui all'articolo 86, comma 2, del TULPS e dell'art. 2 della legge n. 287/1991;
confermare che il procedimento si applica a tutte le associazioni private che hanno gli scopi previsti dalla recente normativa sul no profit e precisamente le associazioni: politiche, sindacali, di categoria, religiose, assistenziali, culturali, sportive dilettantistiche, di promozione sociale e di formazione extra-scolastica della persona.
Si è voluto così evitare che le attività delle associazioni sfuggissero alla prevenzione, al controllo e alla repressione di attività commerciali costituite in elusione della legge n. 287/1991.
Pertanto, un abbattimento dei tempi e dei costi si consegue mediante ricorso all'autocertificazione, mentre con la limitazione dell'obbligo dell'iscrizione al registro esercenti il commercio si contengono in misura apprezzabile ulteriori vincoli amministrativi. Come si evidenzia, nonè stata eliminata l'abilitazione alla somministrazione di alimenti e bevande nel caso di affidamento in gestione a terzi dell'attività di somministrazione in questione (art. 2, comma 4 e art. 3, comma 4), in quanto si è ritenuto che il terzo affidatario della gestione svolga a tutti gli effetti un'attività imprenditoriale con scopo di lucro, con la conseguenza che tale soggetto non può usufruire del particolare regime di favore previsto per le associazioni e i circoli che svolgano, direttamente ed a soli fini associazionistici, l'attività di somministrazione. Analoghe considerazioni valgono per i casi di cui all'art. 2, comma 5, cioè per le associazioni aderenti ad enti con finalità assistenziali che non siano conformate alle clausole previste dall'art. 111, comma 4-quinquies, del TUIR.
Anche il rinvio alla procedura autorizzatoria prevista dalla legge n. 287 del 1991, contenuto nell'art. 3, comma 1, del regolamento, che comporta il mantenimento dei vincoli numerici nel rilascio delle autorizzazioni, è pienamente in linea con quanto previsto dall'art. 3, comma 1, della stessa legge n. 287/1991. Nello specifico, per quanto riguarda la somministrazione svolta da associazioni e circoli, viene prevista l'esenzione dal rispetto del parametro numerico solo nel caso in cui questi siano aderenti ad enti od organizzazioni nazionali le cui finalità assistenziali siano riconosciute dal Ministero dell'interno (quelle di cui all'art. 2 del regolamento).
Il regolamento (d.P.R. 235/2001) si compone di quattro articoli: l'articolo 1 definisce l'oggetto e contiene la definizione di termini ricorrenti nel testo; l'articolo 2 disciplina la procedura di denuncia di inizio attività per la somministrazione di alimenti e bevande da parte di associazioni e circoli aderenti ad enti o organizzazioni nazionali le cui finalità assistenziali sono riconosciute dal Ministero dell'interno; l'articolo 3 disciplina la procedura di rilascio di autorizzazione alla somministrazione di alimenti e bevande da parte di associazioni e circoli non aderenti ad enti o organizzazioni nazionali aventi finalità assistenziali; l'articolo 4 reca le disposizioni finali. In particolare, il comma 1 ribadisce che sia la denuncia di inizio attività sia l'autorizzazione previste dal regolamento comprendono in sé l'autorizzazione di cui al secondo comma dell'art. 86 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931 n. 773.
In sintesi, il regolamento dispone che per i circoli aderenti ad enti a carattere nazionale le cui finalità sono riconosciute dal Ministero dell'interno:
l'attività di somministrazione sia avviata su denuncia di inizio attività, ferma restando l'esclusione dal contingentamento numerico delle attività stesse;
nel caso di attività affidata in gestione a terzi, questi devono ottenere la specifica abilitazione alla somministrazione di alimenti e bevande;
sia seguita una procedura diversa nel caso in cui l'associazione non si conformi alle clausole previste dall'art. 111, comma 4-quinquies, del TUIR (testo unico sulle imposte dei redditi).
Per i circoli non aderenti ad enti a carattere nazionale le cui finalità assistenziali sono riconosciute dal Ministero dell'Interno, si prevede che:
l'attività di somministrazione sia soggetta al rilascio dell'autorizzazione comunale;
il rilascio dell'autorizzazione sia legato alla disponibilità del contingente numerico;
la domanda di autorizzazione si consideri accolta se il diniego non è comunicato entro sessanta giorni (silenzio-assenso);
nel caso di attività affidata in gestione a terzi, questi devono ottenere la specifica abilitazione alla somministrazione di alimenti e bevande.
In entrambi i casi si dà ampio spazio all'autocertificazione: è previsto, infatti, che la denuncia o la domanda, a seconda dei casi, contenga una serie di dichiarazioni rese da parte del legale rappresentante (caratteristiche dell'ente di adesione, tipo di attività di somministrazione, ubicazione e superficie dei locali, requisiti in materia edilizia, igienico-sanitaria, etc.); l'unico allegato previsto è copia dello statuto o dell'atto costitutivo.
È previsto, infine, che il legale rappresentante dell'associazione o del circolo comunichi immediatamente al comune le modifiche rispetto a quanto dichiarato in sede di avvio dell'attività, ferma restando la possibilità per il comune di effettuare controlli ed ispezioni. Stante l'attuale quadro normativo, il regolamento di cui al d.P.R. 235/2001 consente di introdurre una procedura non solo semplificata ma anche applicabile su tutto il territorio nazionale.